فصل فروریزی استقلال

آزاده محسنی؛ سردبیر

سال‌هاست که استقلال بانک و بیمه مرکزی به عنوان دو تنظیم‌گر مهم در بازار مالی کشور مطرح و نقدها و بررسی‌ها به شور گذاشته می‌شود. به نظر می‌رسد، بیمه مرکزی در برهه‌ای از فعالیت خود قرار دارد که بیش از هر زمان دیگری ضعف استقلال آن خود می‌نماید، در این راستا شايد نگاهی به علل ضعف و فقدان استقلال در نهاد ناظر بیمه‌ای خالی از لطف نباشد.

آنچه مورد تاکید قرار می‌گیرد آن است که اجرای دقیق سیاست‌های بانکی و بیمه‌ای شاه‌بیت ابزار مدیریتی رگولاتورهاست که این سیاست‌ها باید به عنوان متغیری مستقل مورد توجه قرار گیرد تا بتواند تاثیرگذاری مطلوبی داشته باشد؛ اما با وجود این نقدها و نظرها از تحقق استقلال ناظران بیمه‌ای روبرو فاصله می‌گیريم.

به نظر می‌رسد، بیمه مرکزی در برهه‌ای از فعالیت خود قرار دارد که بیش از هر زمان دیگری ضعف استقلال آن خود می‌نماید، در این راستا شايد نگاهی به علل ضعف و فقدان استقلال در نهاد ناظر بیمه‌ای خالی از لطف نباشد.

می‌توان این چالش را از دو جهت مورد بررسی قرار دارد اول علل ریشه‌ای ضعف استقلال بیمه مرکزی و دیگری نقش و جایگاه رئیس‌کل به عنوان سکان‌دار صنعت بیمه.

به دنبال ریشه‌های عدم استقلال

نگاهی گذرا بر قانون تاسیس بیمه مرکزی حاکی از آن است که ماده یک این قانون اشعار می‌دارد، به منظور تنظیم و تعمیم و هدایت و امر بیمه در ایران و حمایت بیمه‌گذاران و بیمه‌شدگان و صاحبان حقوق آنها. همچنین به منظور اعمال ‌نظارت دولت براین فعالیت مؤسسه‌ای به نام بیمه مرکزی ایران طبق مقررات این قانون به صورت شرکت سهامی تأسیس می‌گردد.

در این ماده قانونی بر اعمال نظارت دولت تاکید شده است و بررسی مفاد قانونی دیگر بیانگر آن است که در جايی از قانون از استقلال این نهاد سخنی به میان نیامده است.

اعضاء هیئت عامل نیز باید به تصویب هیئت وزیران برسد که خود این فرآیند عملا به شاه‌راهی برای نفوذ دولت در انتصابات میانی بیمه مرکزی بدل شده و گاها دست رئیس کل را در انتخابات و انتصابات بسته است.

بنابراین می‌توان گفت بیمه مرکزی بر اساس مستندات موجود اگر چه یک سازمان دولتی است که از سایر ارگان‌ها مستقل است و مطابق قانون تأسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری، مؤسسه‌ای است که به صورت شرکت سهامی و از طریق چهار رکن مجمع عمومی، شورای عالی بیمه، هیئت عامل و بازرسان اداره می‌شود اما در عین حال از دخالت ارگان های فرادستی در امان نبوده است.

سایه وزارت خانه‌های دولتی بر صنعت بیمه

وزارت اقتصاد یکی از ارگان‌هايی است که همیشه بر دخالت در امور بیمه مرکزی مورد نقد بوده اما در قانون تشکیل وزارت امور اقتصادی و دارایی هیچ مأموریتی در رابطه با صنعت بیمه برای این وزارتخانه تعیین نشده است.

به جز اینکه وزیر امور اقتصادی و دارایی به عنوان یکی از سه عضو مجمع عمومی و مسئول پیشنهاد یا موافقت با انتصاب اعضای هیئت عامل بیمه مرکزی و معاون وزارت امور اقتصادی و دارایی به عنوان یکی از اعضاي شورای عالی بیمه تعیین شده‌ است.

البته یکی از عواملی که می‌تواند از علل ورودهای بهنگام یا نابهنگام وزارت اقتصاد در بیمه مرکزی باشد ساختار دولتی صنعت بیمه است.

اگر چه پس از خصوصی‌سازی، شرکت‌های بیمه خصوصی شدند اما دست سهامداران دولتی و وزارتخانه‌ها از این صنعت کوتاه نشده تا جايی که به صورت غیرمستقیم همچنان در این شرکت‌ها نقش‌آفرینی می‌کنند.

این نقش‌آفرینی فقط به وزارت اقتصاد محدود نمی‌شود، در همین راستا یکی از وزارتخانه‌هايی که در امور داخلی شرکت‌های بیمه از جمله انتصابات نقش پررنگی داشته، وزارت کار است.

به نظر می‌رسد نوع رابطه وزارت اقتصاد با بیمه مرکزی دچار نوعی ابهامات است که این ابهامات به دخالت‌های فراسازمانی دامن زده و اینجاست که نقش‌های متعارض سیاستی و عملیاتی وزارت امور اقتصادی و دارایی در صنعت بیمه پدیدار می‌شود.

ارتباط افزایش دخالت وزارت اقتصاد با دولت‌ها

در برخی برهه‌ها دخالت وزارت اقتصاد در بیمه مرکزی بر مدار افزایش بوده تا جايی که جاي پای این وزارتخانه بر انتصابات رگولاتور بیمه‌ای پررنگ تر از گذشته به نظر می‌رسد.

اگرچه در اغلب دولت‌ها حضور موثر وزارت اقتصاد بر اداره بیمه مرکزی مشهود بوده اما در برخی دولت‌ها این حضور بیش‌ازپیش نمایان است تا جايی که علاوه بر انتصاب چند معاون و مدیرکل به دستور وزیر امور اقتصاد به سایر انتصابات میانی هم ورود پیدا کرده است.

شدت گرفتن دخالت‌ها تا جايی بوده که رئیس پیشین پژوهشکده بیمه در پستی اینستاگرامی از دخالت‌های وزارت اقتصاد انتقاد و اظهار کرد: دخالت وزیر تا این اندازه که تا مدیران میانی سازمان‌ها را تعیین کند، بی‌سابقه بوده است.

نقش سایر نهادهای فرادستی در صنعت بیمه و بیمه مرکزی

سال‌هاست که مدیران و صاحب‌نظران صنعت بیمه از وضع قوانینی می‌گویند که عملا نقش بیمه‌های بازرگانی را زیر سوال می‌برد از جمله وضع قوانینی که به قانون‌گذار این اعتبار را می‌دهد که تکالیفی بر گردن صنعت بیمه نهد که با ماهیت فعالیت شرکت‌های بیمه همسو نیست.

شاهد این مدعا عوارضی است که هر از گاهی بر صنعت بیمه وارد می‌شود که عملا بیمه مرکزی به عنوان نهاد نظارتی یارای دفاع از صنعت بیمه نیست و اینجاست که سندیکای بیمه‌گران را به عنوان تشکل صنفی به ورود وا می‌دارد.

نمونه واضح دیگر تکلیف برنامه ششم توسعه به صنعت بیمه مبنی بر افزایش ضریب نفوذ به هفت درصد و افزایش سهم بیمه‌های زندگی که عملا محقق نشده است.

این تصمیمات همیشه این سوال را در ذهن بیمه‌گران ایجاد کرده که جایگاه بیمه مرکزی به عنوان تنظیم‌گر در مقرره‌های نهادهای فرادستی کجاست؟

اساسا افزایش ضریب نفوذ بیمه به هفت درصد با چه راهبردی و بر اساس دیدگاه‌های کارشناسی چه نهادی صورت گرفته است؟

آیا بیمه مرکزی عامل اجرای توقعات نه چندان کارشناسی نهادهای فرادستی است تا نهادی مستقل؟ و متعاقب آن شرکت‌های بیمه نیز باید در این مسیر تحمیلی حرکت کنند؟ فارغ از اینکه صنعت بیمه مجموعه‌ای از بنگاه‌های اقتصادی است که ملزم هستند حساب سود و زیان خود را برای سهامداران افشا کنند و در مقابل بیمه مرکزی نیز به عنوان یک رکن نظارتی ملزم به وضع سیاست‌های متناسب با شرکت‌های بازرگانی و همچنین نظارت بر حسن اجرای آن است.

به نظر می‌رسد نهادهای حاکمیتی بیمه مرکزی را نه به عنوان یک رکن نظارتی ناظر بر شرکت‌های بیمه بازرگانی که در واقع نهادی کاملا وابسته و زیر مجموعه خود می‌دانند که هر از گاهی با وضع قوانینی خاص، انتظاراتی را به صف می‌کشند که با فلسفه فعالیت شرکت‌های بازرگانی در تضاد است.

نکته جالب توجه اینجاست که این نگاه زیردست مابانه از سوی نهادهای فرادستی به بیمه مرکزی به نوعی به این نهاد تنظیم‌گر نیز منتقل شده به گونه‌ای که به جای اینکه نقش سیاست‌گذار را ایفاء کند در قالب پدری مداخله‌گر نقش ایفاء می‌کند که از هر گونه دخالتی در رفتار فرزندان فروگذار نیست.

آنچه که تا اینجا بدان پرداخته شد ریشه‌یابی عوامل عدم استقلال بیمه مرکزی به لحاظ جایگاه این نهاد در شاکله اقتصاد کشور بود.

نقش شخصیت حرفه‌ای رئیس‌کل در استقلال بیمه مرکزی

ورای ریشه‌های دولتی عدم استقلال بیمه مرکزی که بدان پرداخته شد، رفتار و شخصیت حرفه‌ای رئیس‌کل به عنوان سکاندار نهاد ناظر بیمه‌ای در جایگاه حقوقی‌اش بی تاثیر نیست.

فردی که مسئولیت پذیرش ریاست یک نهاد بزرگ نظارتی را بر عهده می‌گیرد اگر با اقتدار وارد شود، با اشراف بر شرایط موجود پای حرف‌ها و برنامه‌هایش بایستد و در مقابل هرگونه دخالت و رانت دولتی مقاومت کند ضمن اینکه از شخصیت کاریزماتیک و لجستیک سیاسی برخوردار باشد؛ بدون شک در تقویت استقلال این نهاد نظارتی موثر است.

نگاهی بر روسای کل در سال‌های اخیر نشان می‌دهد، برخی از این روسا اثرگذاری کمتری در مقابل خواسته‌های خارج از عرف نهادهای ناظر بیرونی از خود نشان داده‌اند.

ایستادگی و قدرت رئیس‌کل در مقابل توقعات خارج از قاعده، انتصابات اجباری و انتظارات نهادهای قانونی فرادستی بی‌تاثیر نیست.

رئیس‌کل بیمه مرکزی به جای اینکه وقت و زمانش صرف حواشی انتصابی و انشعابی شود باید بر بازنگری آیین‌نامه‌ها، تدوین دستورالعمل‌های سیاستی کارا و پیشبرد برنامه‌هایش استوار باشد.

از سوی دیگر باید توانايی قدرت چانه‌زنی با نهادهای بالادستی جهت کاهش انتظارات خارج از عرف این نهادها را داشته باشد.

مرور وقایع مختلف در صنعت بیمه نشان می‌دهد، برخی از روسای کل کمتر توانسته‌اند شخصیت قاطعی در جایگاه ریاست بیمه مرکزی ایفاء کنند و عملا عرصه را برای حضور بیش از انتظار نهادهايی چون وزارت اقتصاد مهیا کرده‌اند.

استقلال شورای عالی بیمه به عنوان یک رکن اساسی

وقتی از استقلال بیمه مرکزی می‌گوییم نمی‌توانیم از کنار شورای عالی بیمه به عنوان مهم‌ترین رکن این نهاد بگذریم.

تمرکز بر استقلال شورای بیمه می‌تواند نمايی از استقلال بیمه مرکزی را به تصویر بکشد.

شورای عالی بیمه حسب ماده ۱۷ قانون تأسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری دارای وظایف ۸ گانه زیر می‌باشد:

ماده۱۷-وظایف شورای عالی بیمه به شرح زیر است:

۱- رسیدگی و اظهارنظر نسبت به صدور پروانه تأسیس یا لغو پروانه مؤسسات بیمه طبق مقررات این قانون و پیشنهاد آن به مجمع عمومی.

۲- تصویب نمونه ترازنامه که باید مورد استفاده مؤسسات بیمه قرار گیرد.

۳- تعیین انواع معاملات بیمه و شرایط عمومی بیمه‌نامه‌ها و نظارت بر امور بیمه‌های اتکائی.

۴- تعيين میزان کارمزد و حق‌بیمه مربوط به رشته‌های مختلف بیمه مستقیم.

۵- تصویب آیین‌نامه‌های لازم برای هدایت امر بیمه و فعالیت مؤسسات بیمه.

۶- رسیدگی و اظهارنظر نسبت به گزارش بیمه مرکزی ایران درباره عملیات و فعالیت‌های مؤسسات بیمه در ایران که حداقل هر شش ماه یک بار باید‌ تسلیم شود.

۷- اظهارنظر درباره هر گونه پیشنهاد که از طرف رییس شورای عالی بیمه به آن ارجاع می‌شود.

۸-  انجام سایر وظایفی که این قانون برای آن تعیین نموده است.

اما آنچه که ورای این وظایف در تیررس نقد صاحبنظران بیمه‌ای قرار می‌گیرد نقش تشریفاتی اعضاء شورای عالی بیمه است که خودبخود بر استقلال این رکن قانونی اثر گذار است.

نکته جالب توجه اینجاست که رئیس‌کل بیمه مرکزی که حق رای در شورا ندارد بیشترین نقش را در ضعف استقلال این شورا بازی می‌کند.

در حالیکه روسای کل خود در نهادی که استقلال لازم و کافی را ندارد، سکانداری می‌کنند، عملا استقلال رکن دیگری را نیز زیر سوال می‌برند به طوریکه اگر چه رئیس‌کل بیمه مرکزی در این شورا حق رای ندارد اما بنا برگفته صاحبنظران، اغلب آنچه را که مدنظر دارد به تصویب شورای عالی بیمه می‌رساند.

بیشترین انتقادی که به ساختار شورای عالی بیمه وارد می‌شود این است که اغلب اعضاء بیشتر نقش تشریفاتی ایفاء می‌کنند.

بر اساس ماده ۱۰ قانون تأسیس بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران و بیمه‌گری، شورای بیمه از اشخاص زیر تشکیل می‌شود:

  • رئیس کل بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران
  • معاون وزیر امور اقتصادی و دارایی
  • رئیس هیئت مدیره و مدیرعامل شرکت سهامی بیمه ایران
  • معاون وزیر بازرگانی
  • معاون وزیر کار و امور اجتماعی
  • مدیر عامل یکی از مؤسسات بیمه به انتخاب سندیکای بیمه‌گران ایران
  • معاون وزیر جهاد کشاورزی
  • کارشناس امور حقوقی به انتخاب مجمع عمومی
  • یک نفر کارشناس در امور بیمه به انتخاب مجمع عمومی
  • یک نفر مطلع در امور صنعت بیمه به انتخاب رئیس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران

در اینجا این سوال مطرح می‌شود که حضور معاون وزیر اقتصاد و امور دارايی، معاون وزیر بازرگانی، معاون وزیر کار و معاون وزیر جهاد کشاورزی تا چه اندازه در مصوبات شورای عالی بیمه اثر گذاری داشته است؟

تاثیر عدم استقلال بیمه مرکزی بر زیست‌بوم صنعت بیمه

آیا می‌توان در صنعتی که نهاد ناظر آن به ضعف استقلال دچار است، از شرکت‌های بیمه که مهم‌ترین رکن این زیست‌بوم هستند انتظار داشت حرفه‌ای رفتار کنند؟ آثار رانتی را در خود به حداقل برسانند؟ در اجرای آیین‌نامه‌های مصوب مماشات نکنند؟

به طور مثال یکی از مهم‌ترین آیین‌نامه‌های مصوب شورای عالی بیمه که به نوعی شاخص استقلال در آن پررنگ است، آیین‌نامه حاکمیت شرکتی است که استقلال نظارت و اجرا در هیئت مدیره و بدنه اجرايی را مورد تاکید قرار می‌دهد.

اجرای این آیین‌نامه در شرکت‌های بیمه تا چه میزان محقق شده است؟ این در حالی است که آیین‌نامه حاکمیت شرکتی با هدف رعایت انصاف و حفظ حقوق کلیه ذی‌نفعان اجرا می‌شود.

با توجه به آنچه گذشت، ضعف استقلال بیمه مرکزی به عنوان تنظیم‌گر و سیاست‌گذار صنعت بیمه ضمن اینکه می‌تواند دلایل ریشه‌ای داشته باشد به شخص رئیس‌کل نیز وابسته است.

تجارب مختلفی نشان می‌دهد که روسای کل به دلیل ایستادگی در مقابل انتظارات خارج از عرف و قائده وزارتخانه‌های دولتی و نهادهای بالادستی اعتبار صنعت بیمه را افزوده‌اند و متاسفانه عکس این فرآیند هم در کارنامه صنعت بیمه ثبت شده است.

به نظر می‌رسد، فضای صنعت بیمه حاکی از فروریختن استقلال نیم‌بند بیمه مرکزی است و شاید فرصت مناسبی است تا کارشناسان و صاحبنظران صنعت بیمه به واکاوی این چالش بپردازند و راهکارها را به شور گذارند.

لینک کوتاهلینک کپی شد!
اخبار مرتبط
ارسال نظر

65  −  55  =