تجربه اتحادیه اروپا در نظارت بیمه ای

به گزارش ریسک نیوز به نقل از نشریه بیمه داری نوین پیشرفت‌های اخیر در تکنولوژی‌های FinTech و RegTech بیان‌گر چرخش اتحادیة اروپا به سمت اتحادیة بازارهای سرمایه‌ای به شکلی دیجیتالی‌‌محور و به تبع آن، رویکردی الگوریتمی در نظارت مالی اتحادیة اروپا تحت رهبری سه مرجع سرپرستی اروپایی (ESMA،‌ EBA و EIOPA) است. در ابتدا با این فرض که ابتکارات و اقدامات مرتبط EIOPA بر اساس فضای سازمانی و اصولی این مرجع و همچنین امکانات تکنولوژیک RegTech‌ یجاد شده، در این فصل، آیندة الگوریتمیِ نظارت اتحادیة اروپا در حوزة بیمه به عنوان بخشی از حاکمیت بازارهای مالی اتحادیة اروپا، به صورت کنترل واقعیت بیان می‌شود. از یک سو، نشان می‌دهد نقطة کور مهمی که در دستورکار EIOPA‌ وجود دارد فقدان یک برنامة عملی برای سیستم گزارش‌دهی دیجیتال است. از سوی دیگر بررسی می‌کند برقراری یک سیستم گزارش‌دهی دیجیتال به چه عواملی نیاز دارد. بنابراین روی سه موضوعِ به هم مرتبط تمرکز می‌کند: 1- تکنولوژی‌ای که برای ایجاد زیربنای گزارش‌دهی دیجیتال به آن نیاز خواهیم داشت به همراه محدودیت‌ها و مشکلات مربوط به تبدیل محتواهای مدیریتی به کد، 2- معماری و طراحی گزارش‌دهی و 3- حاکمیت گزارش‌دهی. هدف نهایی این فصل اطلاع‌رسانی در مورد تحولات دیجیتالی نظارت بازار مالی اتحادیة اروپا در پیش‌بینی چالش‌های آینده در وضعیتی است که سیاست‌های مربوطه و مجادلات حقوقی همچنان در جریان است.

1. مقدمه

این مقاله با تمرکز بر مسائل نظارت بیمه‌ای میان‌کشوری و بدین ترتیب کمک به سیاست‌های مناسب و گفتمان حقوقی مربوط به تغییرشکل دیجیتال حاکمیت بازار مالی در اتحادیة اروپا است. حداقل اقدامات لازم برای ادغام اشتراک‌گذاری داده‌ها، تحلیل داده‌ها و نظارت خودکار در سیستم سرپرستی EITOPA در این مقاله مورد بررسی قرار گرفته و چالش‌ها و فرصت‌هایی که EITOPA ممکن است با آنها روبه‌رو شود، مطرح می‌شود. این مقاله در سطحی نظری‌تر، قدرت روشن‌گریِ تحقیقات نظری فعلی در قواعد الگوریتمی حوزة مقررات بیمة اتحادیة اروپا را به خوبی نشان می‌دهد. پیشرفت‌‌ها در این حوزة خاص یعنی قوانین اتحادیة اروپا سزاوار توجه ویژه‌ای است. همان‌طور که در این فصل نشان داده می‌شود، جدای از اهمیت یک بازار بیمه‌ای قدرتمند برای رونق و رشد اقتصادی اتحادیة اروپا، دیجیتال‌سازیِ نظارت بیمة بین کشوری در اتحادیة اروپا بیانگر طیفی از چالش‌هاست که اگر اقدامات مشابه در محدودة قوانین یک حاکمیت دولتی خاص محدود باشد، وجود نخواهند داشت.

مهم‌ترین فرض این فصل آن است که سیستم گزارش‌دهی دیجیتال پیش‌شرط لازمی برای پیاده‌سازی تکنولوژی نظارت بیمه‌ای (SupTech) در اتحادیة اروپا است؛ اما راه‌اندازی این سیستم می‌تواند در واقعیت پروژة بسیار پرچالشی باشد. در بخش 2 برای اثبات این فرض، مرور مختصری بر EIOPA و محیط عملکردی‌اش ارائه شده و بیان می‌شود که اصول حقوق اداری اتحادیة اروپا چه مأموریت و اختیاراتی برای SupTech‌ قائل است. در بخش 3 نقش این نهاد در تحولات دیجیتال نظارت بیمه در اتحادیة اروپا و تغییر استراتژی‌اش نسبت به نقطۀ کوری پراهمیت، یعنی فقدان نقشه‌ای جامع برای توسعة یک سیستم گزارش‌دهی دیجیتال در حوزة نظارت بیمه‌ایِ اتحادیة اروپا به تصویر کشیده می‌شود. در فصل 4 در مورد یک‌سری مباحث پیرامون راه‌اندازی و به کارگیری یک سیستم گزارش‌دهی دیجیتال با پیش‌بینی چالش‌های آینده بحث شده و مختصری به واکنش‌های احتمالی به این مشکلات پرداخته می‌شود. این موارد به محدودیت‌های تکنولوژی‌ای مربوط می‌شوند که با همة پیچیدگی‌های فعلی و احتمالی‌اش، برای گزارش‌دهی دیجیتال الزامی است؛ مشکلاتی در رابطه به تبدیل داده‌های مدیریتی به کد و سپس مسالة معماری گزارش‌دهی و حاکمیت گزارش‌دهی. این فصل با ارائة خلاصه‌ای از یافته‌های اصلی به پایان می‌رسد.

بخشی از متدولوژی ما نظری، بخشی تطبیقی و بخشی تشخیصی است. از یک‌سو برای شرح انگاره‌های اصلی تکنولوژی نظارتی اتحادیة اروپا در حوزة بیمه، دیدگاه‌هایی را از بدنة تازه جوانه‌زدة ادبیات میان‌رشته‌ای در حوزة نظام الگوریتمی انگاره‌های اصلی وام می‌گیرد و از سویی دیگر برای مطرح کردن موضوع در زمینة مناسب و جست‌وجوی راه‌حل‌های بالقوه، رویدادهای اتحادیة اروپا را با تجربیات به دست‌آمده در انگلستان و قلمروهای حکومتی دیگر مقایسه می‌کند. در این مقاله، عبارت نظارت مالی الگوریتمی در مفهوم وسیع‌ترش به صورت سیستم تصمیم‌گیرنده‌ای مطرح می‌شود که با محاسبة داده‌های آنیِ جمع‌آوری‌شده و به دنبالش ایجاد مداوم دانش، به منظور بهینه‌سازی فرایندهای تنظیم‌کنندگی، دست به اقدامات تنظیمی می‌زند. گفتمان عمومی اتحادیة اروپا در مورد تحولات دیجیتالی نظارت بر سینگل مارکت اتحادیة اروپا، تمایزی میان Fintech و RegTech قائل است و SupTech را جنبه‌ای از RegTech می‌داند. ما نیز در این فصل همین تمایزات مفهومی را به کار می‌گیریم.

2. EIOPA، محیط عملکردی‌اش و نحوة شکل‌‌گیری مأموریت SupTech بر اساس اصول حقوق اداری اتحادیة اروپا

EIOPA استراتژی نظارت دیجیتالش را در چارچوب قانونی و سازمانی سیستم نظارت مالی اروپا (ESFS)⁽³⁾ به اجرا درمی‌آورد که هدفش ارتقاء یکپاچه‌سازی بازار از طریق همگرایی‌‌های قانونی و همچنین حمایت از مصرف‌کننده و ثبات مالی است. ESFS به شکل قابل‌توجهی امکان‌پذیری یک سیستم گزارش‌دهی دیجیتال را در پهنة اروپا شکل داده و آن را مهار می‌کند؛ چرا که ساختارش بر اساس اصول حقوق اداری اتحادیة اروپاست که به عنوان مرزهای قانونی و اداری برای اختیارات مراجع نظارتی اروپایی (که البته EIOPA یکی از آنهاست) عمل می‌کند. برای اهداف فعلی، چهار مرجع بعدی دارای اهمیت ویژه‌ای هستند: اصل اختیارات تفویض‌شده، اصل تابعیت، اصل تناسب و دکترین مرونی⁽⁴⁾.

2.1. اصل اختیارات تفویض‌شده

اصل اختیارات تفویض‌شده بیان می‌دارد که صلاحیت‌ها و شرایط اتحادیة اروپا محدود به مواردی هستند که تحت پیمان‌های اتحادیة اروپا به آن اعطا شده است. این اصل دارای سه بُعد است: 1- صلاحیت اتحادیة اروپا در ایجاد یک آژانس، 2- اینکه آیا اختیارات آژانس‌ها بخشی از صلاحیت‌های اتحادیة اروپاست یا نه و 3- آیا این اختیارات بر اساس قوانین پایه‌گذار اتحادیة اروپا به آژانس‌ها اعطا شده است یا نه. در این مقال بحث را تنها به سؤال آخر محدود می‌کنیم: آیا EIOPA طبق قوانین پایه‌گذاری‌اش، شایستگی لازم برای ایجاد سیستم گزارش‌دهی دیجیتال را دارد یا خیر؟ که پاسخ به این سؤال نیازمند تحلیل اهداف، وظایف و اختیارات آن است.

EIOPA نمایندگی مستقلی از اتحادیه است که مسئولیت نظارت بر بخش بیمه و مستمری‌‌های شغلی را در اروپا بر عهده دارد. این نهاد بر حسب مأموریتی که برایش تعریف شده، دست به یک‌سری اقدامات در جهت ارتقاء تقارب نظارتی، حمایت از مصرف‌کننده و حفظ ثبات مالی می‌زند.

به طور خاص، اهداف EIOPA شامل مواردی از قبیل جلوگیری از آربیتراژ تنظیمی و ترویج رقابت، هماهنگ‌سازی تنظیمی و تقارب نظارتی در میان تنظیم‌کننده‌‌های ملی می‌شود. ایجاد هماهنگی نظارتی بین‌المللی، تنظیم و نظارت بر ریسک‌پذیری نهادهای تنظیم‌شده، حمایت از مصرف‌کنندگان و مشتریان و کمک به تقارب نظارتی در بازارهای داخلی نیز جمله اهداف این مرجع است. این اهداف در نهایت به اطمینان از یکپارچگی، شفافیت، کارآمدی و عملکرد منظم و منضبط بازارهای داخلی منتهی می‌شود.

وظایف نظارتی EIOPA شامل تهیة پیش‌نویس قوانین و پیاده‌سازی استانداردهای فنی، گایدلاین‌ها، توصیه‌ها، نظرات و سایر اقدامات مرتبط است؛ همچنین یکی دیگر از وظایف EIOPA، کمک به اجرای مداوم قوانین الزام‌‌الاجرای اتحادیه است که شامل سازماندهی و انجام ارزیابی‌های مراجع ذی‌صلاح بین‌المللی (NCA) و اقدام در جهت تحلیل بازار برای اطلاع‌رسانی در مورد انفصال کارکردهای آن مرجع است. سایر وظایف شامل حمایت از مصرف‌کنندگان بخش بیمه، ذی‌نفعان، مشتریان و سرمایه‌گذاران و همچنین کمک به عملکرد مداوم و منسجم هیئت ناظران است. در اصلاحیه‌های سال 2019 وظیفه‌‌ای در ارتباط با مشارکت در شیوه‌ها و استانداردهای نظارتی و تنظیمی معمول به وظایف قبلی افزوده شده است که از این قرار است: ایجاد و حفظ یک جزوة نظارتی اتحادیه‌ که بهترین شیوه‌ها و متدولوژی‌ها و فرایندهای باکیفیتی در آن آمده باشد. این نکته به طور خاص بیان می‌دارد که EIOPA می‌تواند به تغییر مدل‌ها و شیوه‌های تجاری‌ فکر کند که مسلماً شامل دیجیتالی شدن بخش مالی و ظهور Fintech، RegTech و SupTech می‌شود.

اصلاحیه‌های سال 2019 اختیار قانونی EIOPA‌ را در ارتباط با SupTech تقویت کرده است. EIOPA ملزم است رویدادهای بازار را اعم از خدمات مالی ابتکاری، نظارت و ارزیابی کند. همچنین مکلف شده است به ایجاد و برقراری یک استراتژی داده‌های مالی مشترک کمک کند. همان‌طور که در بخش‌های بعدی توضیح داده شده، استراتژی داده، پیش‌شرطی اساسی و ضروری برای گزارش‌دهی تنظیمی دیجیتال است. از آن مهم‌تر، EIOPA به هنگام اجرای تمام وظایف محوله‌اش، همچنین ملزم است خلاقیت تکنولوژیکی، مدل‌های تجاری خلاقانة ماندگار و یکپارچه‌سازی فاکتورهای ESG‌ را نیز در نظر داشته باشد. شایان ذکر است که قبل از اصلاحیه‌های سال 2019، عمدتاً این برداشت وجود داشت که که بندها و قوانینی که به EIOPA، ESMA و EBA ‌قدرت می‌بخشیدند، توجه به رویدادهای خلاقیت تکنولوژیکی را نیز در بردارند. در هر صورت قانون‌گذاران اتحادیة اروپا لازم دیدند این مورد در متن قانون کاملاً شفاف و واضح باشد و اشاره کردند وجود یک استراتژی SupTech برای ESAها در اکوسیستم در حال توسعة بیمة دیجیتال، کاملاً ضروری است.

اختیارات EIOPA طبق قانون 8(۲) عمدتاً نمایانگر نقش‌هایی است که طبق قانون 8 (۱) و (a1) برشمرده شده و شامل اختیار: تهیة پیش‌نویس قانون و اجرای استانداردهای فنی، صدور گایدلاین‌ها و توصیه‌ها، انتشار هشدارهای مربوط به ثبات مالی، اتخاذ تصمیم‌‌های انفرادی خطاب به NCAها، اتخاذ تصمیم‌‌های انفرادی خطاب به مؤسسات مالی در موارد خاصی که مستقیماً به قوانین لازم‌الاجرای اتحادیه مربوط باشد، ارائة نظر و دیدگاه به پارلمان، شورا و کمیسیون اروپاست. سایر اختیارات شامل این موارد می‌شود: جمع‌آوری اطلاعات لازم مربوط به مؤسسات مالی از NCAها (نه نهادهای تنظیم‌شده)، تهیة متدولوژی‌های مشترک برای ارزیابی تأثیر ویژگی‌های محصول و فرایندهای توزیع بر وضعیت مالی مؤسسات و حمایت مصرف‌کنندگان و همچنین ایجاد پایگاه داده‌ای از مؤسسات مالی ثبت‌شده که از مرکز بتوان به آن دسترسی داشت.

2.2 اصل تابعیت

این اصل اقدامات اتحادیة اروپا را محدود به مواردی می‌کند تنها فقط برای الزامات کنترلی اتحادیة اروپا لازم است. از آرایش ESFS که از سه مرجع نظارتی اروپایی (EIOPA، ESMA و EBA)، یک کمیتة مشترک از ESAها، هیئت ریسک سیستماتیک اروپا⁽⁵⁾ و NCAها تشکیل شده است، این مسئله کاملاً واضح است. ESAها با اینکه به عنوان نهادهای نظارتی معرفی می‌شوند؛ اما بیش‌تر به عنوان گردآورندة شبکة تکنوکرات و بین‌المللیِ کنترل تنظیمی شامل NCAها عمل می‌کنند که NCAها دارای اختیارات نظارتی مستقیمی بر بازیگران بازار در حوزه‌های ملی مرتبط‌شان هستند. در وهلة اول، ESAها از اختیارات تنظیم‌کنندگی غیر مستقیمی در قالب نظارت قانون‌گذاران ملی، بر نهادهای تحت قانون برخوردارند؛ اما در سه مورد، حق اتخاذ تصمیمات فردی در مورد مؤسسات مالی را نیز دارد که این سه مورد شامل1- نقض قانون اتحادیة اروپا، 2- شرایط اضطرار و 3- حل منازعه میان دو یا چند NCA در موقعیت میان‌کشوری، می‌شود؛ بنابراین مأموریت اصلی ESAها، هم‌رسانی شیوه‌های نظارتی NCAها بر اساس اصل تابعیت است. اما استقلال نظارتی NCAها به دلیل ایجاد مانع برای رسیدن به هم‌گرایی قانونی و نیل به اتحاد بازارهای مالی، به باد انتقاد گرفته شده است. می‌توان چنین استدلال کرد این مسئله به همین‌شکل می‌تواند به عنوان مانعی بالقوه سر راه دیجیتالی کردن گزارش‌دهی تنظیمی در سطج اتحادیة اروپا تلقی شود، چراکه EIOPA فاقد اختیارات نظارتی مستقیم جهت دستیابی به داده‌های بازار بیمه است که مستقیماً از نهادهای تنظیم‌شده گرفته می‌شود.

در هر صورت به نظر می‌آید در سال‌های اخیر، با شیبی ثابت اما تاحدی متزلزل از تفویض اختیارات نظارتی غیر مستقیم به ESAها فاصله گرفته‌ایم. تحولات ESMA شاهد این مطلب است. ESMA‌ به لطف یک‌سری اصلاحات قانونی، حالا بر آژانس‌های اعتبارسنجی (CRAها)⁽⁶⁾ و شرکت‌های انبار معاملات، دارای اختیارات نظارتی مستقیم است. در سال 2019 کمیسیون اروپا توانست اصلاحاتی را در اختیارات نظارتی ESAها به وجود آورد و حیطة نظارت مستقیم ESMAها را تا حدی گسترش داد که کشور سوم نیز در نقل و انتقالات معامله میان طرفین جای گیرد. روال‌های قانون‌گذاری سال 2019 نشان از این خواستِ جالب‌توجه اما خالی از حسن‌‌نیت ECها دارد که ESMA‌ را به ناظرِ صرف و متمرکز بازارهای سرمایه تبدیل کند.

این اتفاق ارتباط ویژه‌ای به پروندة تحت بررسی‌مان دارد؛ اگر بی‌تعادلی میان اختیارات نظارتی ESAها همچنان افزایش یابد، استراتژی‌های SupTech مراجع نیز این بی‌تعادلی را نشان خواهد داد؛ مثلاً از یک‌سو، ESMA‌ به وضوح اعلام می‌دارد که پیش‌قراولی و استراتژی‌اش در دسترسی به داده‌های گزارش‌دهی بر اساس شایستگی‌های نظارتی مستقیمِ در حال گسترش است و به اهمیت دسترسی به داده‌های باکیفیت در سطح اروپا در امر نظارت اشاره می‌کند. از سویی دیگر، استراتژی EIOPA بر اساس حق نظارتی غیر مستقیم آن و تخصیص اختیارات نظارتی مستقیم به تنظیم‌کنندگان ملی، شکل گرفته است. در نتیجه در این استراتژی، داده‌ها به جای اینکه به طور غیر مستقیم از نهادهای تنظیم‌شده جمع‌آوری شود، به طور مستقیم از تنظیم‌کنندگان ملی گردآوری می‌شود. در گذشته به آسانی حق دسترسی به داده‌ها به آسانی به تنظیم‌کنندگان ملی داده نمی‌شد. در نهایت این امر مشکلات و چالش‌هایی را در پیاده‌سازی SupTech در ارتباط با طرح معماری تکنولوژیکِ ESFS‌دیجیتالی‌شده، قابلیت انجام کارِ سرویس‌دهندة مرکزی داده و کنترل چارچوب گزارش‌دهی به وجود می‌آورد.

2.3. اصل تناسب

اصل تناسب بدین معناست که «محتوا و فرم اقدام اتحادیه نباید از آنچه برای نیل به اهداف پیمان‌ها لازم است، تجاوز کند.» دادگاه قضایی اروپا (ECJ)⁽⁷⁾ در قانون Ex parte Fedesa، یک تست تناسب سه قسمتی ارائه داده است: آیا رسیدن به یک هدف مشروع، امری مطلوب و مناسب است؟ آیا رسیدن به آن هدف، ضروری است؟ و آیا تأثیر شدیدی بر منافع متقاضیان ندارد؟ همچنین اصلاحیه‌های 2019 در قوانین EIOPA ، به تبع اصل تناسب، تأکید می‌دارد که EIOPA حتماً تفاوت‌های خاص درون بخش بیمه از لحاظ ماهیت، میزان و پیچیدگی ریسک، از لحاظ شیوه‌ها و مدل‌های تجاری و همچنین سایز مؤسسات و بازارهای مالی را در نظر داشته باشد تا این فاکتورها مطابق با قانون باشند.

یکی دیگر از معانی تلویحی این اصل آن است که هم دیجیتالی کردن اتحادیة بازارهای سرمایه و هم به کارگیری سیستم نظارت الگوریتمی اتحادیة اروپایی تابع تست تناسب هستند و اقدامات مربوطه با مناسب و ضروری بوده و نسبت به هدف موردنظر بی‌تناسب و افراط‌گرایانه نباشد. به همان اندازه که الزامات گزارش‌دهی متحدالشکل برای استفادة کامل از پتانسیل‌های گزارش‌دهی دیجیتال و نظارت الگوریتمی اتحادیة اروپا ضروری و لازمند، اصل تناسب نیز ایجاب می‌کند پیامدهای هزینه‌ای دیجیتالی‌شدن شرکت‌های بیمه‌ای سایز بزرگ و البته کوچک حتماً در نظر گرفته شود. این اصل همچنین در تفویض اختیارات میان EIOPA و NCAها، مناسب است چرا که پیشرفت بیشتر در گنجاندن این تکنولوژی جدید در سیستم نظارت مالی اتحادیة اروپا قطعاً نیازمند تجدیدنظر بر نقش‌ها، اختیارات و شرایط تعاملی موجودشان دارد. در نتیجه اصل تناسب نیاز به به کارگیریِ بسیار ظریفِ اختیارات EIOPA در مورد اقدام در جهت توسعة سیستم هماهنگ‌شدة گزارش‌دهی دیجیتال دارد.

2.4. دکترین مرونی

این دکترین همچنین نقش ESAها را در تعیین وظایف و اختیارات در خصوص مسائل فنی (و نه مسايل مربوط به خط‌‌مشی) محدود می‌کند، البته با حاشیة احترام وسیع. طبق فرایند قانون‌گذاری لم‌فالسی⁽⁸⁾، ESAها این اختیار را دارند که به دو روش همگرایی‌های قانون و یکپارچه‌سازی بازار را ترویج دهند. اول اینکه می‌توانند قوانین اصلاحی سطح 2 و رویه‌های پیاده‌سازی آنها را به صورت پیش‌نویس مطرح کنند که البته بعداً تحت بررسی و تصویب EC قرار خواهد گرفت. قوانین اصلاحی (که متمرکز بر محتوای قوانین تصویبی سطح 1 است) و رویه‌های پیاده‌سازی قوانین سطح 1 باعث هماهنگ‌سازی اِعمال و پیاده‌سازی در تمام دولت‌های عضو می‌شود. دوم آنکه ESAها گایدلاین‌ها و توصیه‌های غیر الزام‌آور سطح 3 را برای تولید شیوه‌های نظارتی مؤثر، کارامد و باثبات در کشورهای عضو تدوین می‌کنند تا همگی برداشت یکسانی از قانون داشته باشند. استانداردهای فنی پیش‌نویس را کمیسیون اروپا تأیید می‌کند.

طراحی سازمانی پیچیدة ESFS و روال لم‌فالسی باعث می‌شود نتوانیم به آسانی تشخیص دهیم کدام سازمان باید در ترجمة قانون خدمات مالی به کدهای قابل اجرا و خوانای ماشینی، اختیار را داشته باشد. با اینکه ممکن است تفویض این اختیار به کمیسیون ممکن است وسوسه‌انگیز باشد؛ اما این قبیل کارها (و تصمیم‌گیری‌های مرتبط با آن) به ‌نظر می‌رسد دارای مؤلفة تکنوکراتیک قدرتمندی باشد. به دلیل درهم‌تنیدگی حوزه‌‌های سیاست‌گذاری فنی و عمومی، به ویژه در بخش‌های پیچیده‌ای مانند قانون‌گذاری مالی، احتمال دارد این وظیفه تحت موافقت کمیسیون اروپا، به EIOPA سپرده شود.

3. اقدامات جدید EIOPA برای تغییرات دیجیتال نظارت بیمه: دستورکاری ناتمام؟

3.1. مقدمه

هدف از این بخش، مروری انتقادی بر طرح استراتژیک EIOPA برای تغییرات دیجیتال نظارت بیمه اتحادیة اروپاست. به ویژه به خاستگاه‌ها، موضوع اصلی و اهداف نقشة عمل EIOPA، سازگاری‌اش با اقدامات موازی دو ESA دیگر پرداخته شده و تمامیت آن مورد بررسی قرار می‌گیرد.

3.2. ریشه‌های استراتژی EIOPA’s SupTech

این استراتژی از چارچوب سیاسی جامع و فراگیر اتحادیة اروپا سرچشمه می‌گیرد. در ابتدا نقشة عمل EC در سال 2015 برای ایجاد اتحادیة بازارهای سرمایه⁽⁹⁾ بود که در نظر داشت به منظور گردش آزاد سرمایه در اتحادیة اروپا، بازارهای مالی را هر چه بیشتر در هم ادغام کند. EC پس از اینکه به نقش تکنولوژی در بازار مالی اتحادیة اروپا که هر روز بیشتر دیجیتالیزه می‌شد پی برد، در سال 2018 به عنوان بخشی از یک استراتژی‌ وسیع‌ برای ایجاد و تقویت یک بازار واحد دیجیتال و اتحادیة بازارهای سرمایه، Fintech Action Plan را راه‌اندازی کرد. این دو برنامة اقدامات، لزوم به کارگیری SupTech را توسط ESAها به عنوان یک فاکتور کلیدی در هم‌گرایی قانونی درون CMU تقویت کرد. در نتیجه، EC در سال 2018 پروژه‌ای را در مورد کنترل الزامات گزارش‌دهی نظارتی اتحادیة اروپا آغاز کرد که هدفش جز کاهش هزینه‌های تبعیت قانونی، اطمینان از استانداردسازی داده‌هاست که خود رکن مهمی برای ادغام SupTech در مدل کنترل بازارهای مالی اتحادیة اروپاست. EC همچنین تصدیق می‌کند که بنا نهادن CMU بستگی به پیشبرد هم‌گرایی نظارتی ESAها در میان تنظیم‌کننده‌های ملی دارد، البته با توجه ویژه به خلاقیت و تکنولوژی‌ها. در نتیجه EC در سال 2018 با واگذاری نقش‌ها و اختیارات بیشتر به ESAها، طرحی قانونی برای ادغامِ بیشترِ نظارت بازارهای مالی اتحادیة اروپا ارائه داد. پارلمان و شورای اروپا در دسامبر 2019 این قانون را تصویب کرد و قوانین ESA‌‌ها را اصلاح کرد. طوری که اختیارات موجود ESAها را تصریح و تقویت کرد و اختیارات بیشتری به ESMA و EBA داد. ESMA اختیارات مستقیم نظارتی بیشتری بر بنچ‌مارک‌های اصلی و بنچ‌مارک‌های کشور سوم دریافت کرد، در حالی‌که به EBA نقشی هماهنگ‌کننده در مسائل مربوط به پولشویی و تأمین سرمایه در تروریسم داده شد.

همان‌طور که در بخش 2 توضیح داده شد، وظایف ESA اصلاح شد و رصد و ارزیابی سرویس‌های مالی خلاقانه و همچنین مشارکت در ایجاد استراتژی داده‌های مالی یک اتحادیة مشترک را نیز در بر گرفت. علاوه بر آن، به ESAها این اختیار نیز داده شد که هنگام انجام وظایف‌شان بر اساس قوانین مربوطه، جز مدل‌های تجاری زیست‌پذیر و خلاقانه، مسئلۀ خلاقیت‌‌های تکنولوژیک را نیز در نظر بگیرند. این اصلاحیه‌ها ESAها را در جایگاه قانونی قدرتمندی قرار داد و حال می‌توانست بدون سرگردانی در نقش‌های سیاست‌گذاری، سیاست‌های SupTech را تعیین کند.

EC در سال 2018 همچنین نهادی را تحت عنوان گروه کارشناسان موانع قانونی برای خلاقیت‌های مالی⁽¹⁰⁾ پایه‌گذاری کرد که در گزارش‌شان در سال 2019 توصیه به توسعه و اجرای «دستورکاری جامع و بلندپروازانه در حمایت از به کارگیری RegTech و SupTech پیشرفته در بخش مالی» توسط EC، ESAها و استانداردگذاران بین‌المللی آمده است. این امر EC را ترغیب کرد نهاد هم‌فکری در مورد استراتژی مالی جدید دیجیتال برای اروپا⁽¹¹⁾ را راه‌اندازی کند که طی آن، چارچوب SupTech اتحادیة اروپا را که مبتنی بر تکنولوژی آموزش ماشینی و تکنولوژی ماشین‌خوان و قابل اجرا برای ماشین بود را تأیید کرد.

جز چارچوب خط‌مشی اتحادیة اروپا، سایر فعالیت‌های قابل‌توجه و مبتنی بر برنامه‌ای که توسط EIOPA انجام می‌گیرد نیز نقش مهمی به استراتژی SupTech می‌دهد. یکی از این فعالیت‌ها برنامة Open Insurance initiative (OPIN) با راهبری صنعت است که مربوط می‌شود به دسترسی و به اشتراک‌گذاشتن داده‌های مربوط به خدمات بیمة مصرف‌کنندگان در میان بیمه‌گذاران، واسطه‌ها یا طرف‌های سوم از طریق برنامة Application Programming Interfaces (APIs) به منظور توسعة سریع‌تر و آسان‌ترِ InsurTech. EIOPA این فعالیت را کاتالیزوری برای به کارگیری SupTech معرفی کرده چراکه Open Insurance ممکن است نیاز به دسترسی لحظه‌‌ای به داده‌های خدمات بیمه توسط ناظران دارد تا امکان رصد و گزارش‌دهی اتوماتیک برای‌شان فراهم شود و هدفِ انطباق یافتن با قوانین نیز حاصل شود.

دوم، EIOPA در پاسخ به چالش‌های InsurTech، اقداماتی مربوط به قانون‌گذاری در سطح اتحادیة اروپا معرفی کرده است که یکی شامل 2018 InsurTech Task Force است که نظارت‌کنندگان ملی را برای زمینه‌های میان‌رشته‌ای گرد هم می‌‌آورد، دیگری InsurTech Roundables است که تسهیل‌کنندة گفت‌وگو میان ذی‌نفعان بیمه محسوب می‌شود و دیگری European Forum for Innovation Facilitators است. EIOPA همچنین نهاد دیگری تحت عنوان هیئت کارشناسان اخلاقیات دیجیتال در صنعت بیمه (DGE)⁽¹²⁾ به وجود آورده که در مجموع شامل 40 ذی‌نفع از صنعت بیمه، نمایندگان مصرف‌کنندگان و دانشمندانی است که برای شکل‌گیری اصول مسئولیت‌ دیجیتال در بیمه تلاش می‌کنند.

برخلاف این رویدادها، EIOPA اوایل سال 2020 برنامة اقدامات مهمی را اتخاذ کرد. اولین برنامه، طرح همگرایی نظارتی برای سال 2020⁽¹³⁾ و دیگری استراتژی تکنولوژی نظارتی 2020⁽¹⁴⁾ است.

طرح اول به دنبال رسیدن به سطح خوب، کارامد و باثباتی از نظارت در سراسر اروپا و هدفش بهبود بیشتر عملکرد بازارهای داخلی از طریق جلوگیری از آربیتراژ نظارتی و ضمانت ایجاد زمین همواری برای ایفای نقش بازارهاست. بر اساس این طرح، همگرایی نظارتی «باید بر اساس تفسیر مشترکی از قانون و مقررات بنا نهاده شود، بدون هیچ‌‌گونه غرض‌ورزی نسبت به به کارگیری حکم نظارتی یا اصل تناسب». در این طرح، SupTech به عنوان یکی از ارکان هم‌گرایی نظارتی در نظر گرفته شده که هدفش «ایجاد راه‌حل‌های نظارتی کارامد و خلاقانه‌ توسط EIOPA و NCA‌ها به طوری که حامی یک سیستم نظارتی پاسخگو‌تر و منعطف‌تر باشد». این طرح وقتی در موقعیت ESFS مورد بررسی قرار می‌گیرد، برای کل استراتژی SupTech حداقل از دو طریق بسیار حائز اهمیت است. چراکه این طرح اولاً توسعة ابزارهای همگرایی نظارتی من‌جمله گایدلاین‌های EIOPA، جزوة نظارت و بیانیه‌های مربوط به اصول نظارت را به عنوان نتیجة کار مطرح می‌‌کند. این ابزارهای نظارتی، ساختارهای اجرایی و عملیاتی را به وجود می‌آورن که تابع فرایند دیجیتالی شدن توسط SupTech خواهد بود. ثانیاً اصول تابعیت و تناسب را که در قانونی بودن SupTech مورداستفاده در EIOPA‌ بسیار حايز اهمیت هستند، قویاً تصدیق می‌کند. به ویژه، پلن هم‌گرایی نه درگیر جزییات SupTech می‌شود و نه برای جلوگیری از مشکلات احتمالی بر سر راه نظارت قانونیِ دیجیتالی‌شده، دست به اقدامات پیشگیرانه می‌زند. این مشکلات می‌تواند شامل تکنولوژی‌های موردنیاز، محدودیت‌های کدگذاری قوانین اتحادیة اروپا و ساختار گزارش‌دهی تنظیمی و مسائل مربوط به کنترل شود که در بخش 4 به آنها خواهیم پرداخت.

استراتژی تکنولوژی نظارتی به نوبة خود به دنبال ایجاد «… طرحی هماهنگ برای توسعة SupTech است که با در نظر گرفتن اهداف استراتژیک EIOPA و طرح همگرایی نظارتی، ابزارها یا فرایندهای نظارتی مناسبی را ارائه دهد». این هدف کلی همچنین در چهار هدف استراتژی EIOPA’s SupTech نیز منعکس شده و آنجا با جزئیاتی بیشتر بدین صورت بیان شده است: الف) ارتقاء دانش و تجربه، ب) تسهیل همکاری و تبادل اطلاعات، ج) بهبود رویة جمع‌آوری اطلاعات از طریق استانداردسازی و بهره‌وری چارچوب گزارش‌دهی و د) اصلاح تحلیل داده‌ها. تکنولوژی‌هایی که در قسمت the Strategy⁽¹⁵⁾ آمده شامل اینترنت اشیاء (IoT)، تکنولوژی دفترکل توزیع‌شده (DLT)⁽¹⁶⁾، هوش مصنوعی، تکنولوژی یادگیری ماشین (MLT)⁽¹⁷⁾ و پردازش زبان‌های طبیعی (NLP)⁽¹⁸⁾ است. prudential و Conduct of Business (COBS) از جمله عملکردهای نظارتی‌ای هستند که EIOPA به دنبال دیجیتال‌سازی آنهاست که مستلزم دیجیتایز کردن عملکردهای کاربردی مانند اشتراک‌گذاری داده‌ها، تحلیل داده‌ها (مثلاً در چارچوب‌های ارزیابی ریسم مشترک) و رصد بازارهاست.

در نتیجة محیط عملیاتی ESFS و اصول تفویض اختیارات، تابعیت و تناسب و همچنین دکترین مرونی، بخش‌هایی که تحت تأثیر قوانین اجرایی ملی خاص (مانند تغییرات سازمانی و اصلاح فرایندهای مختلف) واقع می‌شوند، خارج از حیطة استراتژی SupTech برای مرجع مرتبط قرار می‌گیرند. اما استراتژی EIOPA’s SupTech بر حوزه‌هایی متمرکز می‌شود که EIOPA و NCAها می‌توانند با هم همکاری کنند (مانند بهبود فرایندهای نظارتی و استفاده از داده‌ها). همچنین قابل توجه است که EIOPA‌ در نظر دارد بررسی کند که تکنولوژی چطور می‌تواند به بهبود گزارش‌دهی تنظیمی کمک کند. این جای تعجبی ندارد. بدون یک سیستم قدرتمند گزارش‌دهی تنظیمی که به آخرین تکنولوژی ارتباطی و پیش‌بینی مجهز باشد، EIOPA (یا ESMA و EBA) قادر نخواهد بود قابلیت جمع‌آوری اطلاعات تجارتش را بهبود بخشد و چارچوب‌های تحلیلی‌، گزارش‌های ریسک و انتشار آمارش را ارتقاء دهد.

در حالی‌که چارچوب کلی و فراگیر اتحادیة اروپا، انگیزة کافی برای به کارگرفتن استراتژی SupTech را در خود دارد، ‌اما EIOPA استدلال‌های دیگری را نیز مطرح کرده که مستلزم استفاده از این استراتژی است؛ مثلاً EIOPA در واکنش به نهاد هم‌فکری استراتژی مالی دیجیتال 2020⁽¹⁹⁾ در EC، موانعی را برای به کارگیری RegTech در یک بازار واحد برمی‌شمارد که ناهماهنگی قوانین اتحادیة اروپا و فقدان رویکردی هماهنگ نسبت به RegTech در اتحادیة اروپا از آن جمله‌اند. این استدلال‌ها نقشی را که EIOPA‌ برای خودش در استراتژی SUPTech به وجود آورده، در مرکز توجهات می‌آورد. نقش EIOPA در این استراتژی، سازمان‌دهی و موافقت با تحلیل پیشرفت‌های بالقوة ابزارها و همچنین هماهنگ‌سازی کارهای مشترک با استفاده از پلتفرمی است که کار انتقال مدام دانش و تجربیات را به انجام می‌رساند. این نقش‌ها با نقش نظارتی فعلی EIOPA‌ یعنی تهیة پیش‌نویس پیاده‌سازی استانداردهای فنی، گزارش‌دهی نظارتی بیمه و تعهدات بیمة اتکایی، تهیة دسته‌بندی‌های XBRL و همچنین اطمینان از کیفیت و استانداردسازی داده‌ها، در هماهنگی کامل است.

3.3. خلاصه

طرح استراتژیک EIOPA‌ برای تغییرات دیجیتال در مورد نظارت بیمه در بازار واحد اتحادیة اروپا گسترة بسیار وسیعی است؛ اما رویکرد تدریجی، قدم به قدم و محتاطانه‌ای را می‌طلبد. این طرح به جای تمرکز بر اجرای یک برنامة کلی برای تکنولوژی تنظیمی، تمرکزش را بر استفاده از تکنولوژی برای اهداف نظارتی (SupTech) و در اولویتی بالاتر بر احراز الزامات گزارش‌دهی قرار می‌دهد. این رویکرد محتاطانه و تقریباً آزمایشی در جهت صحیحی قرار دارد؛ اما به هیچ وجه انتظارات را برآورده نمی‌کند. گزارش‌دهی دیجیتال مسلماً به درستی در دستورکار قرار دارد اما هیچ تفکر سیستماتیکی وجود ندارد که نشان دهد برای توسعة این سیستم در آینده چه اقداماتی باید انجام شود. گرچه شاید بتوان این‌طور توجیه کرد که هنوز برای این امر خیلی زود است، اما این نکته هم وجود دارد که برای فکر کردن در مورد نقشة راه، پیش‌بینی چالش‌های آینده و واکنش‌های احتمالی به آن چالش‌ها هیچ‌گاه زود نیست.

پی‌نوشت‌ها

[1]. Andromachi Georgosouli

2. 2. Jeremmy Okonjo
3. 3. European System of Financial Supervision (ESFS)
4. 4. Meroni doctrine
5. 5. European Systemic Risk Board (ESRB)
6. 6. credit rating agencies (CRAs)
7. 7. European Court of Justice (ECJ)
8. 8. Lamfalussy
9. 9. Capital Markets Union (CMU)
10. 1 Expert Group on Regulatory Obstacles to Financial Innovation (ROFIEG)
11. 1 Consultation on a New Digital Finance Strategy for Europe
12. 1 Expert Group on Digital Ethics in Insurance (DGE)
13. 1 Supervisory Convergence Plan for 2020
14. 1 2020 Supervisory Technology Strategy
15. 1 رجوع به EIOPA (2020b), p. 1.
16. 1 Distributed Ledger Technology (DLT)
17. 1 Machine Learning Technology (MLT)
18. 1 Natural Language Processing (NLP)
19. 1 EC’s 2020 Digital Finance Strategy Consultation