افزایش شکاف سن برقراری بازنشستگی و امید به زندگی

یکی از موارد مهم تأثیرگذار بر پایداری صندوق‌های بازنشستگی، سن بازنشستگی و فاصله آن با امید به زندگی است که مدت زمان بهره‌مندی از مزایا و مستمری بازنشستگی را نشان می‌دهد.

باوجود افزایش پیوسته امید به زندگی در کشور طی چند دهه گذشته، نه تنها سن بازنشستگی با امید به زندگی تعدیل نشده، بلکه شکاف سن برقراری بازنشستگی و امید به زندگی به طور قابل توجهی نیز افزایش یافته است که در نتیجه آن دولت و مجلس شورای اسلامی در برنامه هفتم پیشرفت اقدام به افزایش سن و سابقه لازم جهت احراز شرایط بازنشستگی در صندوق‌های بازنشستگی کردند.

با این حال بازنشستگی‌های پیش از موعد را که به واسطه قوانین مختلف تکلیف شده‌اند، هنوز می‌توان یکی از اصلی‌ترین دلایل این شکاف محسوب کرد. خروج زودهنگام در برخی رسته‌های بیمه‌ای باعث می‌شود تا ضمن کاهش دوران بیمه‌پردازی، سنوات دریافت مستمری نیز افزایش یابد که در نتیجه آن بار مالی قابل توجهی به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌شود. افرادی که دوره تحصیلی آنان جزو سوابق خدمت‌شان محسوب می‌شوند بخش دیگری از گروه‌های با سن بازنشستگی پایین را تشکیل می‌دهند.

وضعیت نامناسب سرمایه‌گذاری‌ها

با رشد مصارف صندوق‌های بیمه‌گر نسبت به منابع نقدی این صندوق‌ها، عملاً امکان سرمایه‌گذاری برای اغلب این صندوق‌ها وجود ندارد. همچنین شرایط اقتصاد کلانی نامناسب از جمله تورم‌های بالا و به تبع آن بازدهی حقیقی اندک دارایی‌های صندوق‌ها، عدم وصول به هنگام دولت به تعهدات خود در قبال سازمان تأمین اجتماعی، فقدان شفافیت کافی و نیز ضعف‌های مدیریتی و ساختاری در زمینه سرمایه‌گذاری در بسیاری از صندوق‌ها وضعیت مطلوبی را ایجاد نکرده است.

تحمیل طرح‌ها و قوانین مغایر با اصول بیمه‌ای

طی چند دهه گذشته طرح‌ها و قوانین متعددی در حوزه صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌های اجتماعی وضع شده که برخی از آنها مغایر با اصول بیمه‌ای بوده است. تعدد و تنوع این قوانین باعث شده این عامل نیز یکی از علل مهم وضعیت نامساعد پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی شود. زیرا این طرح‌ها و قوانین متعدد، افزایش تعهدات این صندوق‌ها از یک سو و از سوی دیگر کاهش منابع آنها را به دنبال داشته‌اند.

از طرف دیگر عمل نکردن صحیح دولت به تعهدات خود در قبال این قوانین و طرح‌های عمدتاً با ماهیت حمایتی باعث شده صندوق‌ها از اصول بیمه‌ای از جمله حفظ ثبات و پایداری مالی دور شوند. این خلط بین سیاست‌های حمایتی با سیاست‌های بیمه‌ای که منابع آن حاصل مشارکت افراد است، نوعی بی‌عدالتی در حق مشارکت‌کنندگان را نیز به دنبال دارد.

در یک نظام تأمین اجتماعی چندلایه، طرح‌های حمایتی از طرح‌های بیمه‌ای مبتنی بر مشارکت از هم تفکیک می‌شوند. برخی از این قوانین و طرح‌ها که عمدتاً به دلیل عدم تأمین مالی، مغایر با اصول بیمه‌ای بوده و با اهداف اجتماعی و گاهاً سیاسی و عموماً با کارکردهای حمایتی پیاده‌سازی شده‌اند، عبارتند از معافیت بیمه‌ای برخی کارگاه‌های تا حداکثر ۵ کارگر، طرح‌های متعدد بازنشستگی پیش از موعد (نظیر بازنشستگی‌های پیش از موعد ماده ۱۰ قانون نوسازی صنایع کشور، بازنشستگی‌های پیش از موعد کارکنان دولت، بازنشستگی‌های پیش از موعد مشاغل سخت و زیان‌آور و…)، متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان بدون در نظر گرفتن تأمین مالی صحیح در برخی ادوار، بیمه‌های حمایتی برخی اقشار با اتکا به درآمدهای ناپایدار و… است.

به نظر می‌رسد در یک شیوه مقید به اصول بیمه‌ای لازم است دولت بار مالی برآوردی هر کدام از طرح‌ها و بدهی‌های ناشی از قوانین و مقررات حمایتی تحمیل شده به سازمان تأمین اجتماعی را به تفکیک به صورت شفاف برآورد و در لایحه بودجه منظور کند تا هزینه سیاست‌های حمایتی از منابع حاصل از مشارکت سازمان بیمه‌گر تأمین نشود.

بودجه سال ۱۴۰۳ در ارتباط با صندوق‌های بازنشستگی

لایحه تقدیمی بودجه سال ۱۴۰۳ به مجلس اولین بودجه بعد از لایحه برنامه پنج ساله هفتم است. باتوجه به اینکه این برنامه، اولین برنامه پنج ساله بعد از ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی است، انتظار می‌رود لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ به مثابه سند برنامه یکساله در راستای تحقق سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی و برنامه پنج ساله پیشرفت کشور باشد.

اعتبارات اختصاص‌یافته به صندوق‌های بازنشستگی

چارچوب نظام بودجه‌ریزی در کشور به گونه‌ای است که منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی به عنوان نهادهای عمومی غیردولتی در بودجه کل کشور منعکس نمی‌شود. با این حال صندوق‌های بازنشستگی از طریق محورهایی مانند کمک به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان، کسور بازنشستگی شاغلین دولتی، مشارکت دولت در حق بیمه شاغلین کارمند و غیرکارمند، تکالیف قانونی و پرداخت مطالبات صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی مرتبط می‌شوند.

مطابق با بند «ر» تبصره ۶ بخش اول قانون بودجه سال ۱۴۰۳ متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری، لشکری و فولاد از محل افزایش یک درصد نرخ مالیات موضوع ماده ۷ قانون مالیات بر ارزش افزوده تأمین مالی می‌شود. میزان برآوردی این مالیات در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ به میزان ۵۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. بنابراین اعتبارات اختصاص‌یافته به صندوق‌های بازنشستگی کشوری، لشکری، فولاد و وزارت اطلاعات در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ با در نظر گرفتن مالیات مذکور به بیش از ۴۵۳ هزار میلیارد تومان می‌رسد که نسبت به عدد مشابه سال قبل ۳۶.۹ رشد داشته است.

سالیانه درصد قابل توجهی از کل مصارف بودجه عمومی در راستای کمک به بازپرداخت تعهدات صندوق‌های بازنشستگی هزینه می‌شود. روند نسبت اعتبارات اختصاص‌یافته به صندوق‌های بازنشستگی مذکور به کل بودجه عمومی دولت از ۱۴.۶ درصد در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ به ۱۶ درصد در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ افزایش یافته است.

افزایش ۲۴ درصدی اعتبارات صندوق بازنشستگی کشوری نسبت به سال قبل

بودجه مصوب صندوق بازنشستگی کشوری برای سال ۱۴۰۲، ۲۵۳.۴۷ هزار میلیارد تومان بوده که با احتساب کمک ۲۰۷ هزار میلیارد تومانی دولت در قانون بودجه همان سال، بیش از ۸۱ درصد از کل منابع صندوق مذکور وابسته به اعتبارات دولتی است. براساس گزارش‌ها سهم اعتبارات کمکی دولت از بودجه مصوب سال ۱۴۰۱ حدود ۶۷ درصد بوده که حاکی از رشد وابستگی نسبی صندوق به بودجه عمومی است.

همچنین براساس منابع بودجه مصوب برای سال ۱۴۰۲، حدود ۱۳ درصد نیز از محل کسور بازنشستگی (کارمند و کارفرما) تأمین می‌شود که دولت در اینجا به عنوان کارفرما حضور دارد. به علاوه کمتر از ۱۰ درصد منابع این صندوق نیز از محل سرمایه‌گذاری‌ها تامین می‌شود.

ردیف اعتباری صندوق بازنشستگی کشوری در سال ۱۴۰۳ به ۲۵۶.۵ هزار میلیارد تومان رسیده که نسبت به مجموع اعتبارات به قانون بودجه سال ۱۴۰۲ با افزایش حدوداً ۲۴ درصدی همراه بوده است. این صندوق از محل اضافه کردن یک درصد به نرخ مالیات موضوع ماده ۷ قانون مالیات بر ارزش افزوده جهت متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان مندرج بند «ر» تبصره ۶» بخش اول قانون بودجه سال ۱۴۰۳ نیز بهره خواهد برد.

مبلغ برآوردی از محل مالیات بر ارزش افزوده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ مجموعاً ۵۰ هزار میلیارد تومان است که البته سهم تفکیکی آن برای صندوق‌ها مشخص نیست. یکی از نکات قابل توجه در خصوص اعتبارات اختصاص یافته این است که همچون سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ کسور شاغلین بیمه شده در دو دستگاه وزارت بهداشت و آموزش و پرورش به صورت جداگانه ارائه نشده و با بودجه اختصاص یافته در بودجه ذیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ادغام شده است.

سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح

مطابق لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ میزان اعتبار سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح (لشکری) در این سال به بیش از ۱۳۲.۳ هزار میلیارد تومان رسیده که حاکی از رشد ۱۷.۴۵ درصدی است، البته این صندوق نیز از محل افزایش یک درصد نرخ مالیات موضوع ماده ۷ قانون مالیات بر ارزش افزوده جهت متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان مندرج بند «ر» تبصره ۶ بخش اول قانون بودجه سال ۱۴۰۳ بهره‌مند خواهد بود.

مطابق با جدول ۹ لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، مبلغ برآوردی از محل مالیات بر ارزش افزوده در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ مجموعاً ۵۰ هزار میلیارد تومان است که البته تفکیک آن برای صندوق‌ها مشخص نیست. علی رغم اختصاص بودجه‌های کلان از منابع عمومی کشور در سال‌های اخیر به این بخش، پاسخگویی و شفافیت در خصوص نحوه هزینه‌کرد این اعتبارات اندک بوده و آمار و اطلاعات مالی جهت بررسی عملکرد این حوزه ارائه نشده است؛ ولی با توجه به وضعیت این صندوق برآورد می‌شود مشابه صندوق بازنشستگی کشوری، سهم سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها تأمین منابع این صندوق نیز اندک بوده و عمده منابع مورد نیاز از محل اعتبارات عمومی تأمین شود.

صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد

بودجه مصوب صندوق کارکنان فولاد برای سال ۱۴۰۲ به میزان ۱۵.۸ هزار میلیارد تومان بوده است. اعتبارات دولتی حدود ۶۱ درصد، درآمد حاصل از دریافت کسور بازنشستگی حدود ۲ درصد، وصول مطالبات از شرکت‌ها ۴ درصد، سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها حدود ۱۹ درصد، فروش سرمایه‌گذاری سهام و املاک مازاد حدود ۱۴ درصد از کلان منابع صندوق را در این سال تشکیل می‌دهد. در این صندوق ۹۴ درصد از مصارف به حقوق و مستمری و درمان و عیدی بازنشستگان اختصاص دارد.

نسبت اعتبارات دولتی به منابع بودجه صندوق در سال قبل حدود ۵۸ درصد بوده که در این صندوق نیز حاکی از وابستگی بیشتر صندوق به منابع عمومی است. براساس اطلاعات ارائه شده در قانون بودجه سال ۱۴۰۳، اعتبار اختصاص یافته به این صندوق ۱۲.۳ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. این عدد نسبت به سال قبل به میزان ۲۶.۸۸ درصد رشد داشته، البته این صندوق نیز از محل افزایش یک درصد نرخ مالیات موضوع ماده ۷ قانون مالیات بر ارزش افزوده جهت متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان مندرج بند «ر» تبصره ۶ بخش اول قانون بودجه سال ۱۴۰۳ بهره‌مند خواهد بود. این صندوق که یکی از صندوق‌های تحت نظر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است برای پرداخت مستمری بازنشستگان به بودجه دولتی متکی بوده و بیمه شده جدیدی نمی‌پذیرد.

صندوق بازنشستگی کشاورزان، روستاییان و عشایر

اعتبار اختصاص‌یافته به این صندوق در بودجه سال ۱۴۰۳ مجموعاً به میزان ۴.۷۴ هزار میلیارد تومان بوده که نسبت به سال قبل رشد ۱۲.۴ درصدی داشته است. این مبلغ جهت پرداخت سهم دولت به عنوان کارفرما در نظر گرفته شده است. رشد پایین اعتبارات این بخش در حالیست که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و مسئولین صندوق، از بیمه شدن حدود ۲ میلیون و ۲۳۶ هزار نفر از زنان روستایی و عشایر دارای سه فرزند و بیشتر مشمول ماده ۲۱ قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت تحت پوشش این صندوق خبر می‌دهند.

باتوجه به نحوه تعامل دولت با این صندوق و تحمیل تعهدات مازاد بدون تأمین منابع مالی، بیم آن می‌رود با ادامه وضع موجود این صندوق نیز به وضعیت سازمان تأمین اجتماعی دچار شده و علاوه بر تحمیل تعهدات و ایجاد کسری منابع این صندوق نیز به بنگاهداری سوق داده شود.

سازمان تأمین اجتماعی

در حال حاضر سازمان تأمین اجتماعی به عنوان بزرگترین صندوق بازنشستگی کشور محسوب می‌شود. منابع مصوب در بودجه سازمان تأمین اجتماعی در سال ۱۴۰۲، ۶۴۵.۵ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود که حدود ۶۲ درصد از این منابع از محل وصولی‌های ناشی از حق بیمه، حق درمان مستمری‌ها و بیمه‌شدگان توافقی، خسارت و جرائم حدود ۳۳ درصد از محل وصول تعهدات دولت و تنها حدود ۵ درصد وصولی حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها و فروش دارایی در نظر گرفته شده است.

بخش عمده مصارف سازمان به مستمری بازنشستگان، از کارافتادگان و بازماندگان تعلق دارد و سهم اعتبارات در نظر گرفته شده برای سرمایه‌گذاری تنها ۱۱ درصد است. این سازمان اعتبار کمکی از بودجه دریافت نمی‌کند و و اعتبارات اختصاص یافته به آن در قوانین بودجه سال‌های اخیر، جهت تسویه بخشی از دیون دولت به این سازمان بوده است، زیرا طی چند دهه اخیر دولت به دلیل وضع قوانین و مقررات متعدد، تعهدات متعددی را در قبال سازمان تأمین اجتماعی پذیرفته است. اعداد مطالبات نشان می‌دهد بار مالی این تکالیف از سال ۱۴۰۰ به سال ۱۴۰۱ به میزان ۵۰ درصد افزایش یافته و به ترتیب به حدود ۵۳.۸ و ۸۰.۷ هزار میلیارد تومان رسیده است. همچنین سازمان تأمین اجتماعی سهم تعهدات دولت برای سال ۱۴۰۲ را ۲۱۴.۸ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته است.

دولت در سال‌های ۱۳۹۹، ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ به ترتیب ۳۲، ۸۹ و ۹۰ هزار میلیارد تومان (مجموعاً ۲۱۱ هزار میلیارد تومان) از بدهی‌های خود را تسویه کرده و در سال ۱۴۰۲ نیز مطابق با جز «۱» بند «د» تبصره «۱۹» قانون بودجه سال مذکور مکلف بوده حداقل به میزان ۷۰ هزار میلیارد تومان از بدهی‌های خود به تأمین اجتماعی را تسویه کند، البته باید در نظر داشت که این تسویه از طریق تهاتر، واگذاری سهام بنگاه‌های دولتی، واگذاری نفت خام و میعانات گازی یا تضمین اصل و سود اوراق مالی اسلامی منتشر شده بوده و منابع نقدی به سازمان تأمین اجتماعی اختصاص نیافته است.

در بند «د» تبصره ۱۵ بخش اول قانون بودجه سال ۱۴۰۳ نیز دولت مکلف شده با رعایت سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نسبت به تأدیه بدهی قطعی حسابرسی شده خود به سازمان تأمین اجتماعی، متناسب‌سازی حقوق و نیز حفظ قدرت خرید بازنشستگان تأمین اجتماعی، حداقل مبلغ ۱۳۰ هزار میلیارد تومان به صورت نقدی یا از طریق روش‌های تهاتر، با رعایت اصل ۵۳ قانون اساسی واگذاری سهام شرکت‌های بورسی و غیربورسی سودده، تهاتر میعانات گازی و نفتی، خوراک و انرژی واحدهای تولیدی متعلق به سازمان تأمین اجتماعی و شرکت‌های تابعه، واگذاری اوراق بهادار اسلامی (رایج بازار پول و سرمایه) منتشر شده توسط دولت، اعطای ضمانت‌نامه‌های دولتی و امتیازات مورد توافق و واگذاری طرح پروژه‌های دارای توجیه اقتصادی با درصد پیشرفت بالا و سایر موارد قابل واگذاری اقدام کند. همچنین سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است گزارش تفصیلی عملکرد این بند را هر سه ماه یکبار به کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات اقتصادی و اجتماعی مجلس ارسال کند.

مطابق آمارهای ارائه شده، میزان بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی بیش از ۴۲۰ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. این عدد با توجه به برآورد سازمان تأمین اجتماعی از تعهدات ایجاد دولت برای این سازمان در سال‌های ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ بیشتر هم می‌شود. مجرای ایجاد بدهی‌های دولت به تأمین اجتماعی عمدتاً احکام قانونی است. از جمله مواردی که بار مالی قابل توجهی در سالهای اخیر به سازمان تأمین اجتماعی تحمیل کرده، طرح متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران به ویژه در سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ است.

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳،‌ میزان هزار میلیارد تومان به عنوان یارانه بیمه ملوانان از محل هدفمندی یارانه‌ها در نظر گرفته شده است. به نظر می‌رسد بار مالی تحمیل شده به سازمان تأمین اجتماعی با هدف حمایت از برخی اقشار بیمه‌ای به یک سیاست بیمه‌ای، بلکه یک سیاست حمایتی است و لذا در حرکت به سمت یک نظام تأمین اجتماعی چندلایه که در بندهای «۱، ۲ و ۵» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی و نیز بند «پ» ماده ۳۱ برنامه پنج ساله هفتم منظور شده است.

باید بین شیوه تأمین مالی امور حمایتی و بیمه‌ای تمایز قائل شد، به این معنا که همچون ملوانان منبع تأمین مالی هر یک از کمک‌های دولت جهت بیمه کردن اقشار توسط سازمان بیمه‌گر مشخص شود. لذا انتظار می‌رود دولت بار مالی برآوردی هر کدام از این طرح‌ها و بدهی‌های ناشی از آنها را به صورت شفاف برآورد و در لایحه بودجه منظور کند.